17 września 2018 Aktualności

Jak formowano i reformowano samorząd w Polsce cz. 1. powstanie samorządu

Konstytuując po odzyskaniu niepodległości administrację II Rzeczpospolitej, wprowadzono reformę samorządową. Stało się to 4 lutego 1919 r., więc w roku 2019 przypada 100-lecie polskiej samorządności. Warto przypomnieć tę datę, bo choć powszechnie się uważa, że samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje od 1990 roku to w istocie była to jego restytucja. Inspirację tym dorobkiem można dostrzec u „ojców założycieli” współczesnego kształtu administracji lokalnej.

Po II wojnie światowej, wdrożono na wzór radziecki system rad narodowych, które były formą władzy centralnej w terenie. Samorząd ze swoimi niezbędnymi przymiotami jak autonomia prawna, polityczna, finansowa i majątkowa został zlikwidowany. To był dziwaczny system, atrapa władzy, który nie miał nic wspólnego ani z polską tradycją ani z racjonalnością zarządzania publicznego w skali lokalnej. Rolę instytucji dbającej o podstawową tkankę społeczną stał się zakład pracy. Państwo było zorganizowane w układzie resortowym a nie terytorialnym. Podstawa identyfikacja mieszkańców polegała na tym gdzie pracują a nie gdzie mieszkają.

W efekcie administracja terytorialna, w końcu lat 80. była dysfunkcjonalna, znajdując się na granicy sterowalności, zatem po 1989 r. koniecznością stało się podniesienie jej poziomu. Z archaiczną administracją, odziedziczoną po poprzednim systemie, nie można było myśleć ani o sprawnym rozwiązywaniu własnych problemów zarządzania, w tym skomplikowanych kwestii okresu transformacji gospodarczej i społecznej, ani też o nawiązaniu partnerskiego współdziałania ze strukturami europejskimi.

Tuż po transformacji ustrojowej w 1989 r. przystąpiono do dwuetapowej rekonstrukcji samorządu. Najpierw w 1990 roku utworzono samorząd gminny, a niemalże dekadę później, w 1999 r. dopełniono ten układ szczeblem powiatowym i wojewódzkim. Zawdzięczać to należy koncepcyjnemu przygotowaniu przez niewielką w sumie grupę ekspertów (tzw. „ojców założycieli”), którzy zrozumieli konieczność zmian w systemie sprawowania władzy już za czasów PRL-u.[1] Projekty te jednak dalej zalegałyby w szufladach gdyby nie poparcie polityczne ruchów wywodzących się z Solidarności. W dość zgodnej opinii wielu ówczesnych reformatorów, mitu założycielskiego współczesnego samorządu terytorialnego należy szukać dekadę wcześniej, w I-szym Zjeździe Solidarności w Hali Oliwia w Gdańsku (w 1980 r.). Przyjęto na nim program Rzeczpospolitej Samorządnej, w którym samorząd był postulowany jako podstawa nie tylko stosunków pracowniczych ale także organizacji terytorialnej. Pomimo tego, po transformacji ustrojowej w 1989 r. wielu ówczesnych liderów politycznych, zdawała się nie dostrzegać potrzeby tak zaawansowanych reform na tym szczeblu.

W 1990 roku skupiono się więc na odtworzeniu samorządności w gminach, bez zmian w ich strukturze terytorialnej. Sejm uchwalił ustawę 8 maja 1990 r., która nieco na wyrost przyjęła nazwę o samorządzie terytorialnym (a nie gminnym). Ta głęboka zmiana strukturalna administracji publicznej oznaczała tak na prawdę dwie wielkie, współzależne reformy (i dlatego przeprowadzone wspólnie): reforma organizacji terytorialnej kraju oraz reforma decentralizacyjna. Zmiana mechanizmów funkcjonowania administracji publicznej była jednym z zasadniczych warunków powodzenia innych przekształceń ustrojowych. Administracja publiczna jest przecież fundamentem organizacji każdego państwa.

W przyjętym w 1990 roku modelu ustrojowym gmin, wyraźny akcent położono na aspekt organizacji społecznej. Definicja legalna gminy konstytuuje ją jako wspólnotę samorządową (a nie jako jednostkę administracji lokalnej), która posiada kompetencję określania ważnych dla tej wspólnoty zadań własnych (domniemana kompetencja). Początkowo gminy cechowały się dużą system samodzielnością w wykonywaniu zadań (organizacyjną, kompetencyjną i finansową). W wypowiedziach wielu doświadczonych samorządowców, pierwsza kadencja była okresem prawdziwego samorządu, który wyzwalał pozytywną energię. Już od drugiej kadencji samorządu rozpoczął się proces stopniowego ograniczania kompetencji. Coraz bardziej regułę funkcjonowania w granicach prawa, zastępowało literalne wykonywanie prawa. Od liberalnej zasady „co nie zabronione jest dozwolone”, ku zasadzie legalizmu „co w prawie zapisane – tylko to i nic ponadto”. W orzecznictwie administracyjnym ustalił się nawet trend ograniczający kompetencję ogólną samorządu (domniemaną) czy kwestionujący swobodę organizatorską wykonywania zadań.

Problem ograniczania „samorządności w samorządzie” i przekształcania go w zależną od centrum administrację jest ciągle żywą osią dyskusji. Zapewne będzie kształtował także debaty o tym, czym ma być gmina w przyszłości.

 

[1] Za „ojców założycieli” uważa się powszechnie prof. Michała Kuleszę, prof. Jerzego Regulskiego oraz sędziego Jerzego Stępnia, choć pamiętać należy zasługi także szerszego grona osób zaangażowanych w przygotowywanie i przeprowadzenie reform.

dr hab. prof. UE Marian Kachniarz
Katedra Gospodarki Regionalnej Uniwersytetu Ekonimicznego we Wrocławiu