W 1990 r. raz z utworzeniem gmin, by uporządkować nieco chaos po zlikwidowanych w 1975 roku powiatach, powołano 267 rejonów administracji rządowej. Powstałe w ten sposób tzw. urzędy rejonowe w pewnym stopniu zespoliły administrację terenową. Jak się bowiem po latach okazało, pomimo likwidacji powiatów, układ terenowy wielu administracji pozostał niezmieniony. Powiaty więc nie powstały z próżni – ich zadaniem było w dużej mierze uporządkowanie administracji, która już wcześniej funkcjonowała. Założeniem reformy było więc uwzględnienie sieci istniejącej infrastruktury instytucjonalnej miast oraz wytworzonych przez nie sił ciążenia do usług publicznych.
W okresie 1990-1992 prace nad wyznaczeniem optymalnej mapy administracyjnej zaowocowały wieloma koncepcjami. Autorzy, kierując się różnymi kryteriami proponowali od 120 do 300 jednostek szczebla powiatowego oraz od 10 do 13 dużych regionów. W skrótowym ujęciu, można sprowadzić kryteria wyodrębnienia powiatów do zasady 5 – 10 – 50 – 100, czyli co najmniej 5 gmin, 10 tys. mieszkańców w mieście powiatowym i 50 tys. mieszkańców w całym powiecie oraz 100 tys. w mieście – powiecie grodzkim.
Struktura ta nawiązywała do podziału powiatowego sprzed 1975 roku, a potem organizacji tzw. administracji rejonowej. Miastem powiatowym stały się z założenia miasta, w których koncentrowały się usługi ponadgminne oraz instytucje administracji specjalnej takie jak sądy, prokuratury, komendy rejonowe straży pożarnej, policji, inspektoraty weterynarii oraz terenowe stacje sanitarno-epidemiologiczne. Uzupełnieniem tych funkcji były szpitale, szkoły średnie, rejonowe urzędy pracy itp. Ostateczna liczba powiatów jest w zasadzie wypadkową liczby instytucji powiatowych, które budowały ich zaplecze instytucjonalne. Projekty podziałów nie mieszczące się w tym przedziale, wymagałyby znacznego przeorganizowania sieci instytucji oraz naturalnie ukształtowanych obszarów ciążenia do usług szczebla ponadgminnego. Taką koncepcję uznano za trudną do zrealizowania, ze względu na wysoki koszt społeczny takich przemian oraz wysokie koszty transformacji i przemodelowania praktycznie wszystkich instytucji.
Przejęcie rządów przez premiera W. Pawlaka i spowolnienie wdrażania reform, zadziałało w efekcie jak dobra szczepionka, pozwalająca na dopracowanie szczegółów reformy. W 1993 roku nie miano jeszcze pełnego wyobrażenia jak miał wyglądać ustrój województwa – a w 1997 r. koncepcja podziału kompetencji między samorządem a administracją rządową w województwie oraz zespolenia administracji była już gotowa.
Wcześniejsze przygotowanie merytoryczne oraz wielki entuzjazm do decentralizacji państwa jaki powstał po wyborach 1997 roku spowodował, że nawet wcześniejsi adwersarze stawali się przynajmniej deklarowanymi zwolennikami reformy. Dotyczyło to zwłaszcza urzędników administracji rządowej, którzy w dużej części byli dotąd hamulcowymi decentralizacji.
Zaproponowany przez rząd J. Buzka projekt podziału obejmował 310 powiatów ziemskich i 47 miast na prawach powiatów oraz 12 województw. Proces legislacyjny, został przypieczętowany 24 lipca 1998 r. przyjęciem przez sejm ustawy o podziale terytorialnym państwa. W stosunku do przedłożenia rządowego, posłowie wprowadzili modyfikacje w wyniku których, z dniem 1 stycznia 1999 roku, rozpoczęło więc funkcjonowanie 308 powiatów ziemskich i 65 powiatów grodzkich oraz 16 województw.
Proces kształtowania mapy powiatowej nie został jednak zakończony, bowiem 31 maja 2001 r. Rada Ministrów powołała dodatkowo 7 powiatów (brzeziński, gołdapski, leski, łobeski, sztumski, węgorzewski i wschowski). W 2002 r. miasto Wałbrzych, dobrowolnie zrzekło się statusu powiatu grodzkiego, do którego jednak ponownie powróciło z dniem 1 stycznia 2013 roku. Według stanu na dzień 31 grudnia 2017 roku, w Polsce funkcjonowało zatem 315 powiatów, oraz 65 miasta na prawach powiatu (powiatów grodzkich). Było to ostatecznie o 5 powiatów ziemskich, i o 18 grodzkich więcej, w stosunku do propozycji rządowej z 1998 r. Liczba województw, choć toczyły się dyskusje nad jej powiększeniem, pozostała do dzisiaj niezmienna.
Trzeba zauważyć, że w ramach reformy administracyjnej z 1998 r. zrealizowano – tak naprawdę – trzy odrębne przedsięwzięcia reformatorskie o dużej skali. Każde z nich oddzielnie mogłoby stanowić punkt misji politycznej niejednego rządu.
Po pierwsze, przeprowadzono wielką reformę podziału terytorialnego państwa wprowadzając nowy podział zasadniczy: oprócz gminy, także powiat i województwo. Oznaczało to uporządkowanie organizacji państwowej i dostosowanie jej do wykonywanych funkcji.
Po drugie, gruntownej reorganizacji uległy struktury i zasady zarządzania: na miejsce systemu scentralizowanego, resortowego i rozproszonego, opartego na biurokratyzmie, wprowadzono system zdecentralizowany, skonsolidowany terytorialnie i oparty na odpowiedzialności politycznej wybieralnych władz. Oznacza to większą przejrzystość systemu, obywatelską kontrolę administracji i wydatków publicznych.
Po trzecie w końcu, dokonał się drugi (po gminnym) etap rozległej reformy decentralizacyjnej, polegającej na przekazaniu do samorządu terytorialnego odpowiedzialności publiczno-prawnej w zakresie wielu dziedzin życia zbiorowego, dotąd podległych bezpośredniej kontroli rządu i administracji rządowej. Tu wypada szczególnie podkreślić konstrukcję powiatu, w którym liczne wyspecjalizowane służby, instytucje i administracje (również wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej) zostały poddane kontroli obywatelskiej.
Niestety, kolejne rządy nie powstrzymały procesów dekompozycji wdrożonych reform. Poszczególne resorty „wyzwalały się” spod tych regulacji, koncentrując decyzyjność w rękach administracji rządowej. Także urzędy wojewódzkie obroniły część kompetencji, które miał pierwotnie przejąć marszałek. Zmagania te trwają do dnia dzisiejszego, a ostatnie wydarzenia wskazują na trend koncentracji wielu zadań w rękach administracji rządowej.
dr hab. prof. UE Marian Kachniarz
Katedra Gospodarki Regionalnej Uniwersytetu Ekonimicznego we Wrocławiu