36 dolnośląskich jednostek samorządu terytorialnego, pięć różnych profili przemian demograficznych i trzy scenariusze przyszłości do 2040 roku. Stowarzyszenie „Rzeczpospolita Samorządna” zakończyło realizację projektu badawczego poświęconego demograficznej przyszłości swoich członków. Wyniki pokazują, że zmiany ludnościowe będą wpływały na niemal każdy obszar działalności samorządów – od edukacji i transportu po finanse, rynek pracy, mieszkalnictwo oraz opiekę nad osobami starszymi. Projekt „Foresight demograficzny jednostek samorządu terytorialnego Stowarzyszenia «Rzeczpospolita Samorządna». Diagnoza i scenariusze rozwoju” został pomyślany jako próba spojrzenia na demografię z perspektywy konkretnych wspólnot lokalnych. Badaniem objęto 36 dolnośląskich JST należących do Stowarzyszenia – 32 gminy i 4 powiaty – analizując zarówno przemiany zachodzące w latach 2019–2025, jak i możliwe trajektorie ich dalszego rozwoju do roku 2040.
Badania przeprowadził zespół w składzie: prof. UWr dr hab. Monika Klimowicz, prof. UWr dr hab. Małgorzata Michalewska-Pawlak, dr hab. Maciej Cesarz oraz dr Elżbieta Stańczyk. Zespół połączył analizę danych statystycznych i dokumentów lokalnych z metodą Delphi, warsztatami foresightowymi, analizą PESTEL oraz budową scenariuszy. Tak szerokie podejście pozwoliło spojrzeć na przyszłość demograficzną samorządów zarówno przez pryzmat danych, jak i wiedzy ekspertów oraz doświadczeń lokalnych interesariuszy.
Demografia to znacznie więcej niż liczba mieszkańców
Jedno z najważniejszych ustaleń projektu dotyczy samego sposobu rozumienia przemian demograficznych. Liczba ludności pozostaje istotnym wskaźnikiem, jednak dla funkcjonowania samorządu równie ważne są struktura wieku mieszkańców, kierunki migracji, liczba osób w wieku produkcyjnym, przestrzenne rozmieszczenie ludności oraz zmieniające się potrzeby różnych grup mieszkańców.
Dlatego podobna liczba mieszkańców może oznaczać zupełnie inną sytuację dwóch gmin. Jedna może zachowywać stabilność dzięki napływowi młodych rodzin, druga – utrzymywać liczbę ludności przy coraz mniej korzystnej strukturze wieku. Jeszcze inna może szybko zwiększać populację w wyniku suburbanizacji, ponosząc jednocześnie coraz większe koszty rozbudowy szkół, dróg, transportu i infrastruktury technicznej.
Badania pozwoliły wyróżnić dwa zasadnicze modele przemian demograficznych. Pierwszy tworzą jednostki doświadczające strukturalnej depopulacji. Charakterystyczne są dla nich ujemny przyrost naturalny, odpływ ludzi młodych, zmniejszanie się zasobów pracy i osłabienie lokalnej bazy podatkowej. Drugi model występuje przede wszystkim w strefach oddziaływania większych ośrodków miejskich, gdzie napływ nowych mieszkańców związany z suburbanizacją może częściowo kompensować niekorzystne tendencje naturalne. Taka sytuacja rodzi jednak nowe wyzwania – od presji mieszkaniowej i przestrzennej po konieczność szybkiego zwiększania podaży usług publicznych.
Wynika stąd istotny dla polityki lokalnej wniosek: wzrost liczby mieszkańców sam w sobie nie jest jeszcze dowodem trwałej poprawy potencjału demograficznego.
Wspólny mianownik: starzenie się mieszkańców
Pomimo bardzo dużego zróżnicowania badanych JST jeden proces występuje praktycznie niezależnie od ich położenia i dotychczasowej dynamiki rozwojowej. Jest nim starzenie się ludności. Raport określa je jako wspólny i najbardziej trwały proces obserwowany w badanych samorządach. Towarzyszy mu zmniejszanie się liczebności młodszych grup wieku oraz wzrost znaczenia osób starszych, w tym populacji 80+.
Konsekwencje tego procesu będą stopniowo obejmowały niemal cały system lokalnych usług publicznych. Mniejsza liczba dzieci będzie wpływała na sposób organizacji sieci edukacyjnej. Jednocześnie coraz większego znaczenia nabiorą usługi zdrowotne, rehabilitacyjne, opiekuńcze i środowiskowe, transport dostępny dla osób o ograniczonej mobilności oraz rozwiązania pozwalające seniorom możliwie długo zachowywać samodzielność.
Zmieniać się będzie również lokalny rynek pracy. Kurczenie się populacji w wieku produkcyjnym może oznaczać trudności z pozyskiwaniem pracowników zarówno przez przedsiębiorców, jak i przez same instytucje publiczne – szkoły, administrację, placówki pomocy społecznej czy podmioty ochrony zdrowia.
W tym sensie demografia zmienia jednocześnie popyt na usługi i zdolność samorządu do ich świadczenia.
Pięć typów samorządów zamiast jednej recepty Jednym z najbardziej praktycznych rezultatów projektu jest opracowanie autorskiej typologii pięciu grup JST. Wyróżniono jednostki o utrwalonych tendencjach wzrostowych, jednostki względnie stabilne demograficznie, samorządy o mieszanym profilu przemian, jednostki wykazujące tendencje regresywne oraz jednostki znajdujące się w stanie zaawansowanego regresu demograficznego.
Różnice pomiędzy tymi grupami prowadzą do istotnego wniosku: lokalna polityka demograficzna nie może opierać się na jednym zestawie instrumentów stosowanym we wszystkich samorządach.
Dla gmin znajdujących się w strefach wzrostu najważniejsze staje się zarządzanie kosztami suburbanizacji i odpowiednio wczesne rozwijanie infrastruktury. Jednostki względnie stabilne potrzebują przede wszystkim działań pozwalających zatrzymywać ludzi młodych i specjalistów, rozwijać mieszkalnictwo oraz przygotowywać system usług do starzenia się populacji. W samorządach o profilu mieszanym wyzwaniem jest narastająca różnica pomiędzy lepiej rozwijającymi się centrami i słabszymi peryferiami. Jednostki regresywne muszą równolegle wzmacniać swoje funkcje gospodarcze i dostosowywać skalę usług publicznych do zmniejszającej się liczby mieszkańców. W samorządach dotkniętych najbardziej zaawansowanym regresem coraz większego znaczenia nabiera utrzymanie podstawowego standardu usług, przeciwdziałanie izolacji mieszkańców i współpraca z innymi JST.
To właśnie ta różnorodność sprawia, że w polityce demograficznej coraz mniej użyteczne staje się pytanie „jak zwiększyć liczbę mieszkańców?”, a coraz ważniejsze – jaką strukturę demograficzną ma dana wspólnota, w jakim kierunku się zmienia i jak dostosować do tego lokalne polityki publiczne.
Rok 2040: trzy możliwe trajektorie
Projekt miał charakter foresightowy, dlatego jego celem nie było wskazanie jednej liczby mieszkańców, którą każda gmina będzie miała za kilkanaście lat. Dla badanych JST przygotowano trzy scenariusze: realistyczny, optymistyczny oraz pesymistyczny.
Scenariusz realistyczny opiera się na kontynuacji dominujących obecnie tendencji. Optymistyczny zakłada korzystniejsze uwarunkowania zewnętrzne oraz skuteczność działań podejmowanych lokalnie. Pesymistyczny pokazuje konsekwencje kumulacji niekorzystnych procesów – dalszego odpływu mieszkańców, pogłębiania ujemnego przyrostu naturalnego, problemów finansowych oraz ograniczonej zdolności JST do reagowania.
Wyniki analizy scenariuszowej są jednoznaczne w jednym aspekcie: we wszystkich grupach samorządów największe prawdopodobieństwo ma scenariusz realistyczny, czyli zasadnicza kontynuacja obecnych trendów. W JST regresywnych i znajdujących się w stanie zaawansowanego regresu równie wysokie może być jednak prawdopodobieństwo scenariusza pesymistycznego. Największe możliwości realizacji wariantu optymistycznego posiadają jednostki wzrostowe i względnie stabilne, dysponujące większym potencjałem gospodarczym oraz instytucjonalnym.
W przypadku samorządów najbardziej zagrożonych depopulacją szczególnie ważny jest jeszcze jeden wniosek projektu. Sukces polityki lokalnej nie zawsze musi oznaczać odwrócenie spadku liczby mieszkańców. W niektórych jednostkach bardziej realistycznym celem będzie skuteczna adaptacja do mniejszej i starszej populacji, przy zachowaniu dostępu do podstawowych usług, jakości życia i spójności społecznej.
Samorządy nie poradzą sobie ze wszystkim samodzielnie
Badanie pokazało również, że skuteczność polityki demograficznej zależy od zasobów, którymi dysponują JST. W badaniu Delphi 93,6 proc. ekspertów wskazało ograniczenia finansowe jako główną barierę skuteczności lokalnych polityk ludnościowych.
Znaczenie mają również deficyty kadrowe, problemy transportowe i mieszkaniowe, regulacje prawne, struktura przestrzenna oraz ograniczony dostęp do aktualnych danych. Bariery te często wzajemnie się wzmacniają. W jednostkach depopulacyjnych szczególnie niebezpieczny może być mechanizm, w którym odpływ mieszkańców osłabia bazę dochodową, zmniejsza zdolność inwestycyjną i utrudnia utrzymanie sieci usług. Pogarszająca się dostępność usług obniża z kolei atrakcyjność danego miejsca do życia i może sprzyjać dalszej migracji.
To jeden z powodów, dla których w raporcie tak silnie wyeksponowano współpracę ponadlokalną. Część problemów można rozwiązywać na poziomie jednej gminy. Inne wymagają współpracy kilku samorządów, powiatu czy województwa. Jeszcze inne zależą od zmian w finansowaniu JST, polityce państwa i regulacjach prawnych.
Dla Stowarzyszenia „Rzeczpospolita Samorządna” oznacza to również konkretną rolę: tworzenie platformy wymiany wiedzy i danych, inicjowanie wspólnych przedsięwzięć oraz reprezentowanie interesów samorządów wobec władz regionalnych i centralnych. Raport wskazuje m.in. na potrzebę rozwijania wspólnego monitoringu procesów demograficznych, ponadlokalnych usług transportowych i opiekuńczych, wspólnych projektów, działań mieszkaniowych, wykorzystania pustostanów oraz lepszego powiązania planowania przestrzennego z prognozami ludnościowymi.
O wynikach projektu także w Karpaczu
Problematyka podjęta w badaniu była również przedmiotem debaty podczas XXXV Forum Ekonomicznego w Karpaczu. 8 września 2026 r. Stowarzyszenie „Rzeczpospolita Samorządna” zorganizowało panel „Dolny Śląsk 2040: demografia, usługi publiczne i odporność lokalnych wspólnot”, podczas którego wyniki projektu stanowiły punkt wyjścia do rozmowy o praktycznych konsekwencjach przemian demograficznych dla samorządów. Sam projekt od początku zakładał wykorzystanie scenariuszy przede wszystkim jako narzędzia przygotowania się na różne warianty przyszłości, a nie próbę dokładnego „odgadnięcia”.
Demografia jako element każdej polityki lokalnej
Najważniejszy wniosek z projektu dotyczy sposobu zarządzania samorządem. Demografia nie tworzy jednego, odrębnego sektora polityki lokalnej. Wpływa równocześnie na edukację, mieszkalnictwo, rynek pracy, transport, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, inwestycje, planowanie przestrzenne i finanse.
Dlatego decyzje podejmowane dzisiaj powinny uwzględniać nie tylko aktualną liczbę mieszkańców, lecz również kierunek zmian ich liczby, strukturę wieku i rozmieszczenie przestrzenne. Raport wskazuje, że do 2040 roku zdolność samorządów do utrzymania jakości życia i dostępności usług będzie zależała od umiejętności dostosowania polityk do własnego profilu demograficznego, integrowania działań prowadzonych w różnych sektorach oraz rozwijania współpracy z innymi jednostkami.
Foresight demograficzny nie daje samorządom jednej prognozy przyszłości. Daje coś praktyczniejszego – możliwość wcześniejszego rozpoznania kilku możliwych kierunków zmian i przygotowania się na ich konsekwencje. To właśnie z tej perspektywy wyniki projektu Stowarzyszenia „Rzeczpospolita Samorządna” powinny być wykorzystywane w kolejnych latach: jako podstawa do planowania usług, inwestycji i współpracy odpowiadających rzeczywistej sytuacji demograficznej poszczególnych wspólnot.
Opracowanie tekstu: dr hab. Maciej Cesarz.