Prezydent Lubina Robert Raczyński w rozmowie z dr. hab. Maciejem Cesarzem mówi o tym, jak ograniczenie kadencji burzy fundamenty demokracji lokalnej.
Robert Raczyński – od 2002 roku nieprzerwanie pełni funkcję prezydenta Lubina. Wyróżniony m.in. Orderem Odrodzenia Polski i Krzyżem Wolności i Solidarności, zasłynął z wprowadzania innowacyjnych rozwiązań lokalnych, jak bezpłatna komunikacja miejska czy zniesienie podatku od nieruchomości.
Maciej Cesarz: Panie prezydencie, od wielu lat wskazuje Pan, że samorządu jest coraz mniej” i podkreśla rosnącą ingerencję państwa. Czy wprowadzenie limitu kadencji w 2018 roku to kolejny element tego procesu centralizacji?
Robert Raczyński: Jestem przekonany, że na wprowadzenie dwukadencyjności wpłynęły co najmniej dwa sprzężone zjawiska. Po pierwsze – państwo wraz z administracją centralną nie radzi sobie z szeregiem fundamentalnych problemów, szczególnie tych konsekwentnie sygnalizowanych przez samorządowców od co najmniej dekady. Wieloletni samorządowcy mają instytucjonalną pamięć – czy raczej pamięć braku pożądanych zmian: służba zdrowia pozostaje nietknięta od dwóch dekad; obrona cywilna – podobnie. Zjawiska, które dziś eksplodują, to te same problemy, które zgłaszaliśmy systematycznie przez ostatnie 20 lat. Administracji rządowej znacznie łatwiej jest wyeliminować instytucjonalny głos krytyki poprzez wprowadzenie dwukadencyjności – czyli de facto skrócić czas obserwowania i dokumentowania tych systemowych braków. Należy pamiętać, że każda nowa władza samorządowa potrzebuje około trzech lat na oswojenie się z narzędziami, jakimi dysponuje, zanim w pełni zrozumie mechanizmy funkcjonowania urzędu. Dwukadencyjność miała wyeliminować długoletnich włodarzy, którzy najlepiej orientują się w deficytach polityki władz centralnych.
Drugi aspekt to sposób funkcjonowania sił politycznych w parlamencie. Te ugrupowania, które działają na polskiej scenie od ponad 30 lat, w gruncie rzeczy karmią się konfliktami i konsekwentnie poszukują nowych pól starcia. To naturalna logika – najłatwiej wprowadzać do przestrzeni publicznej projekty, które generują emocje, choć niekoniecznie zmieniają rzeczywistość w sposób fundamentalny. Ale jest jeszcze trzeci, może
najważniejszy element – frustracja dołów partyjnych. Siły polityczne reprezentowane w Sejmie nie są dziś w stanie zagwarantować wszystkim swoim członkom realnych perspektyw awansu w strukturach państwowych. Jeśli przyjrzymy się składowi parlamentu, okaże się, że około 60 procent posłów to ci sami ludzie od dwóch dekad. To oznacza całkowite zablokowanie możliwości pionowego awansu w strukturach władzy centralnej. W takiej sytuacji partie stanęły przed dylematem: jak utrzymać wewnętrzną spójność i napływ nowych członków nie oferując konkretnych perspektyw? Odpowiedź brzmi: „udostępnijmy im przestrzeń w terenie”. To klasyczna rozbudowa systemu łupów – mechanizmu podtrzymywania organizacji partyjnej poprzez dystrybucję stanowisk.
Maciej Cesarz: Zwolennicy regulacji argumentują koniecznością walki z patologiami. Tymczasem badania pokazują, że samorządowcy cieszą się najwyższym zaufaniem społecznym wśród władz publicznych. Nie ma tu fundamentalnej sprzeczności?
Robert Raczyński: To, z czym mamy do czynienia, to przymus polityczny narzucony przez elity, które okazały się niezdolne do rozwiązywania rzeczywistych problemów państwa. Niezdolność ta prowadzi do poszukiwania mechanizmów odwracających uwagę opinii publicznej od faktycznych zaniedbań: zamiast podejmowania trudnych, kosztownych reform systemowych, identyfikuje się przeciwnika i konstruuje nowe pole konfliktu. Najskuteczniej można to zrobić, wskazując konkretną grupę społeczną czy instytucjonalną jako źródło problemów. W tym przypadku samorządowców przedstawia się jako generatorów patologii – ludzi, którzy „się zasiedzieli” i „budują swoje układy”. Ta narracja jest jednak zwyczajnie nieprawdziwa. Wystarczy przyjrzeć się systemowi kontroli funkcjonującemu w samorządzie – każdy wójt podlega nadzorowi około 15 różnych organów, działających w płaszczyznach finansowej, prawnej i administracyjnej. To absolutnie nie jest przestrzeń, w której ktokolwiek może działać bez odpowiedzialności i konsekwencji. Zawsze mówiłem – wójt rządzi, jak ma 51 procent poparcia w radzie. Na czym ma polegać ta jego wielka, mafijna władza absolutna? Na możliwości budowy chodnika w gminie liczącej 3000 dusz?
Maciej Cesarz: Jednak wielu polityków w Sejmie podziela zdanie, że dwukadencyjnośc sprzyja zdrowej rotacji władzy lokalnej…
Robert Raczyński: Rzeczywistym problemem w Polsce nie jest długotrwałe sprawowanie władzy lokalnej, lecz systemowa niezdolność państwa do rozwiązywania strategicznych kwestii. Logika „skrócimy wam czas sprawowania władzy i dzięki temu rozwiążemy patologie” to myślenie absurdalne. Patologie, jeśli rzeczywiście występują, wynikają z niedostatków systemowych, proceduralnych, z braku konsekwencji w egzekwowaniu prawa – nie z faktu sprawowania urzędu przez trzecią czy czwartą kadencję. Zwrócę tu uwagę na paradoks: zostało już tylko kilkadziesiąt dni do momentu, gdy premier Donald Tusk będzie rządził dekadę – czyli równowartość dwóch kadencji wójta. Nie słyszę jednak dyskusji o „państwie mafijnym”. Tymczasem wójtów sprawujących władzę
dłużej niż osiem lat oskarża się o tworzenie „gmin-mafii”.
Maciej Cesarz: Czy argumenty o patologiach mają Pana zdaniem jakiekolwiek oparcie w danych? Raporty NIK wskazują, że wielokadencyjni włodarze rzadziej dopuszczają się nieprawidłowości finansowych niż ci sprawujący urząd krócej. Również ekspertyzy wykonane na zlecenie Stowarzyszenia Rzeczpospolita Samorządna dowodzą, że badania potwierdzają, że nie ma dowodów potwierdzających pozytywny wpływ dwukadencyjności na jakoś władzy lokalnej.
Robert Raczyński: Mamy publicystykę, mamy propagandę polityczną, mamy medialną narrację – ale nie mamy twardej diagnozy opartej na danych empirycznych. Standardowa metodologia reformatorska wymaga następującego podejścia: najpierw diagnoza oparta na faktach, następnie identyfikacja konkretnych problemów, w końcu dopasowanie adekwatnych narzędzi. Problem A wymaga rozwiązania X, problem B – rozwiązania Y. Tutaj zastosowano metodologię odwrotną: wymyślono rozwiązanie, a następnie skonstruowano do niego uzasadnienie post factum. To podejście systemowo błędne, antyreformatorskie i, powiedziałbym, antypaństwowe. Dane, które mamy, przeczą narracji o „patologiach wielokadencyjności”.
Warto dodać, że Polska znalazła się w bardzo wąskim gronie krajów UE z ograniczeniami kadencyjnymi dla władz lokalnych. Oprócz Polski są to Włochy, Portugalia i częściowo Niemcy. Pozostałe kraje Unii Europejskiej nie wprowadziły takich ograniczeń, uznając prawdopodobnie, że demokracja lokalna ma wystarczające mechanizmy samoregulacji poprzez wolne wybory. To stawia fundamentalne pytanie: czy idziemy tropem nowoczesnej demokracji, czy izolujemy się od standardów europejskich? Ustrój prawdziwie demokratyczny respektuje przede wszystkim bierne prawo wyborcze, którego nas – samorządowców – się pozbawia…
Maciej Cesarz: Wspomniał Pan o mediach – jaka jest ich rola w tym procesie?
Robert Raczyński: Media lokalne stają się narzędziem tej operacji politycznej. Politycy, którzy nie uzyskali dostępu do struktur państwowych, pozostając w środowiskach lokalnych, wykorzystują media do budowania narracji o „złych wójtach” i „lokalnych patologiach”. To operacja polityczno-medialna mająca na celu przekonanie opinii publicznej o istnieniu problemu który nie istnieje. Emocjonalne narracje sprzedają się lepiej niż suche analizy, emocje generują kliki i oglądalność. Państwo nie może jednak funkcjonować w oparciu o mechanizmy klikalności i marketingu emocjonalnego. Państwo musi bazować na procedurach i dowodach empirycznych.
Maciej Cesarz: Samorządy odpowiadają za połowę wszystkich inwestycji publicznych w Polsce. Lubin realizował wiele długofalowych projektów. Jak ocenia pan wpływ wymuszonej zmiany władz na takie wieloletnie strategie?
Robert Raczyński: To kwestia kluczowa: ciągłości władzy w kontekście procesów, które z natury wymagają perspektywy długoterminowej. Inwestycje infrastrukturalne, kompleksowe zmiany planów zagospodarowania przestrzennego, wieloletnie projekty edukacyjne, systemy polityki mieszkaniowej – to przedsięwzięcia, których nie da się zrealizować w ciągu roku czy dwóch. Podstawą sukcesu wielu długoletnich włodarzy były właśnie projekty rozwojowe wymagające wieloletnich, konsekwentnych działań. Jeśli wymuszamy ich odejście po dwóch kadencjach, bardzo często nowa władza rozpoczyna od redefinicji priorytetów – co jest w pewnym sensie naturalne, każdy lider ma własną filozofię działania. Efektem jednak, zamiast stabilnego rozwoju, staje się sinusoida – okresy intensywnego rozwoju przeplatane fazami reorganizacji i zmiany kierunków. Tymczasem realizacja procesu inwestycyjnego wymaga stabilności i konsekwencji. Obywatele tracą na tej nieprzewidywalności gdyż samorząd, jako poziom władzy najbliższy mieszkańcom, powinien działać w rytmie długoterminowego planowania, nie w rytmie konfliktów partyjnych czy politycznej rotacji.
Maciej Cesarz: Czy w 2028 roku, gdy po raz pierwszy regulacja wejdzie w pełni w życie, nie grozi nam luka kompetencyjna?
Robert Raczyński: To realne zagrożenie, szczególnie w mniejszych gminach, które nie dysponują nadmiarem sprawnych liderów. Doświadczenie i wiedza to najcenniejszy kapitał wielokadencyjnych włodarzy – kapitał, którego zdobycie wymaga wieloletniej pracy na rzecz rozwoju lokalnego. Dwukadencyjność przerywa proces uczenia się lokalnych liderów. Należy rozważyć scenariusz, w którym odchodzi kompetentny, dobrze rządzący włodarz, a na jego miejsce przychodzi osoba znacznie mniej kompetentna. I to nie jest scenariusz hipotetyczny – to realne ryzyko, szczególnie w społecznościach lokalnych o ograniczonych zasobach kadrowych. Trzeba też pamiętać, że budowanie i wzmacnianie kapitału społecznego to proces długotrwały. Udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji opiera się na pozytywnym doświadczeniu wynikającym z długotrwałej gwarancji realizacji przez władzę ustalonego sposobu działania. Dwukadencyjność niszczy ten proces, bo często wypracowane w ramach współdecydowania rozwiązania nie będą akceptowane przez nową władzę. Wszyscy wiemy, że druga kadencja prezydenta USA polega na pisaniu wspomnień – podobnie będzie z samorządowcami wymuszonej ostatniej kadencji, którzy na dwa lata przed opuszczeniem stanowiska zapewne nie będą mieli motywacji do realizacji ambitniej szych przedsięwzięć, popadając w uśpienie. Jest też prawdopodobne, że decyzje będą blokowane przez urzędników świadomych, że obecny włodarz i tak już nie będzie mógł kandydować. Co gorsza – w Polsce nie istnieją też mechanizmy pozwalające na wykorzystanie wiedzy i doświadczenia ustępujących ze stanowiska samorządowców (jak to ma miejsce w innych krajach) w postaci np. konsultantów dla nowej władzy…
Maciej Cesarz: Dane pokazują, że naturalna rotacja kadr przez wybory funkcjonuje niezależnie od reglamentacji kadencji. Czy sztywne limity ustawowe to nie nadmierny paternalizm wobec wyborców?
Robert Raczyński: Absolutnie tak. Rotacja kadr działa naturalnie w każdym cyklu wyborczym. Nie jest prawdą, że wszędzie rządzą ci sami od dekad – w niektórych gminach zmiana następuje po jednej kadencji, w innych po trzech – decydują o tym mieszkańcy w demokratycznych wyborach. Liczba tzw. „wiecznych prezydentów” miast też sukcesywnie spada. To jest istota demokracji. Rozumiem intuicyjną atrakcyjność argumentu o „świeżej krwi” – czasem rzeczywiście potrzebna jest zmiana. Ale ten mechanizm funkcjonuje automatycznie w ramach wyborów: jeśli mieszkańcy uznają, że po dwóch kadencjach potrzebna jest wymiana rządzących, dokonują jej sami. Dzieje się to regularnie w polskich samorządach. Dwukadencyjność to fundamentalne ograniczenie zarówno biernego, jak i czynnego prawa wyborczego. To komunikat skierowany do wyborców: „nie potraficie właściwie ocenić, dajecie się oszukiwać, więc chronimy was przed wami samymi, odbierając wam możliwość głosowania na sprawdzonego lidera po raz trzeci”. Takie podejście jest sprzeczne z podstawowymi zasadami demokracji lokalnej. W państwie demokratycznym to obywatele jako suweren wybierają swoich przedstawicieli. Kto ma większe prawo decydować – mieszkańcy w demokratycznych wyborach czy ustawodawca ustalający z góry reguły rotacji?
Maciej Cesarz: Jakie są zatem skuteczne sposoby przeciwdziałania rzeczywistym nadużyciom w samorządach?
Robert Raczyński: Jeśli komuś rzeczywiście zależy na wysokich standardach w samorządzie, powinien wzmacniać mechanizmy, które już funkcjonują i sprawdziły się w praktyce, takie jak wzmocnienie kontroli finansowej, doskonalenie nadzoru prawnego, zwiększenie przejrzystości procedur przetargowych, przyspieszenie reakcji prokuratury na oczywiste naruszenia, systemowe wsparcie dla sygnalistów… To są konkretne, skuteczne narzędzia. Jeśli pojawiają się problemy z osobami nadużywającymi władzy, istnieją już odpowiednie przepisy karne i administracyjne, by temu przeciwdziałać. Problemem jest raczej konsekwentne, skuteczne egzekwowanie prawa, a nie tworzenie mechanizmów pozbawiających całe grupy praw wyborczych z powodu hipotetycznych wykroczeń jednostek. W demokratycznym państwie prawnym odpowiedzialność ma charakter indywidualny, nie zbiorowy. Dwukadencyjność nie eliminuje żadnej realnej patologii – jedynie przenosi ewentualne problemy w inne miejsce lub w ogóle ich nie dotyka. Prawdziwym remedium powinno być rozwijanie rozwiązań mających na celu zbalansowanie systemu władzy samorządowej, nie mechaniczne ograniczenia czasowe.
Maciej Cesarz: Jak uświadamiać mieszkańcom wagę kwestii dwukadencyjności? Jak ich przekonać, że to problem, który dotyczy ich bezpośrednio?
Robert Raczyński: Myślę, że odpowiedzialność za konsekwencje tego rozwiązania spoczywa na tych, którzy je wprowadzili. Opinię publiczną będzie trudno przekonać do zmiany, dlatego powinniśmy koncentrować się nie na obronie naszego stanowiska, lecz na ochronie innych fundamentalnych praw obywatelskich, które mogą zostać ograniczone również w przyszłości w innych obszarach. Historia uczy, że każda rewolucja wcześniej czy później pożera własne dzieci. Autorzy i obrońcy tego projektu powinni pamiętać, że mechanizmy ograniczania praw, które dziś tworzą, mogą się w przyszłości obrócić przeciwko nim samym.
Maciej Cesarz: Dziękuję za rozmowę.
Robert Raczyński: Zawsze z przyjemnością rozmawiam o sprawach fundamentalnych dla polskiego samorządu.
Debata o dwukadencyjności podczas XXXIV Forum Ekonomicznego w Karpaczu
W dniach 2–4 września 2025 r., w ramach XXXIV Forum Ekonomicznego w Karpaczu, odbyła się debata pt. „Dwukadencyjność w samorządzie: wymiana elit czy ograniczenie demokracji?”, zorganizowana przez Stowarzyszenie „Rzeczpospolita Samorządna”. Dyskusja dotyczyła konsekwencji wprowadzonego w 2018 roku ograniczenia kadencyjności dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. W wydarzeniu uczestniczyli przedstawiciele władz lokalnych oraz eksperci, którzy analizowali skutki tego rozwiązania dla funkcjonowania wspólnot lokalnych i przyszłości polskiego samorządu terytorialnego.
W panelu udział wzięli: Paweł Gancarz – Marszałek Województwa Dolnośląskiego, Beata Moskal-Słaniewska – Prezydent Świdnicy, Paweł Osiewała – Prezydent Sieradza oraz Piotr Roman – Prezydent Bolesławca. Dyskusję moderował dr hab. Maciej Cesarz, reprezentujący Stowarzyszenie „Rzeczpospolita Samorządna”.
W dyskusji analizowano argumenty zarówno za, jak i przeciw reglamentacji kadencji. Wskazano, że wprowadzenie zasady dwukadencyjności było odpowiedzią na postulaty dotyczące ograniczenia długoletnich rządów i konieczności odnowy elit, a zmiana ta miała ograniczyć ryzyko monopolizacji władzy. Z kolei krytycy wskazują na ograniczenie prawa obywateli do wyboru sprawdzonych liderów oraz ryzyko utraty ciągłości realizacji polityk publicznych, zwłaszcza w mniejszych gminach.
W debacie podniesiono, że w wyborach samorządowych w 2018 roku aż 59,8% włodarzy sprawowało pierwszą lub drugą kadencję, a tylko 40,2% – trzecią lub kolejną. Systematycznie maleje też liczba prezydentów dużych miast z wielokadencyjnym stażem. Argumentowano zatem, że naturalna rotacja zachodziła już wcześniej, bez ustawowego przymusu. Zwrócono również uwagę, że dane z raportów nie potwierdzają związku pomiędzy długością sprawowania władzy a występowaniem nieprawidłowości finansowych.
Podkreślono, że dwukadencyjność może prowadzić do przerwania długoterminowych projektów inwestycyjnych, podczas gdy samorządy potrzebują stabilności i przewidywalności, aby skutecznie planować i realizować działania rozwojowe. Szczególną uwagę zwrócono na ryzyko wystąpienia tzw. luki kompetencyjnej, zwłaszcza w mniejszych jednostkach, w których brakuje odpowiednio przygotowanych następców.
Dyskutowano również o wymiarze europejskim – Polska należy bowiem do niewielu państw UE, w których obowiązują ograniczenia kadencyjne na poziomie samorządu terytorialnego. W związku z tym, że w 2028 roku zakończą się drugie kadencje wielu obecnych włodarzy, debata miała charakter szczególnie aktualny. Paneliści wskazali, że nadchodzący okres będzie stanowić test dla skuteczności i zasadności regulacji, która – choć formalnie obowiązuje – w praktyce dopiero zacznie wywoływać pełne skutki.
Spotkanie zakończyło się konkluzją, że dyskusja o dwukadencyjności nie może ograniczać się do sporu politycznego – dotyczy bowiem podstawowych zasad ustrojowych i relacji obywatel–państwo. W opinii uczestników potrzebna jest dalsza analiza skutków tej regulacji oraz otwarta debata o ewentualnych korektach systemowych, które będą odpowiadać zarówno na potrzebę demokratycznej kontroli, jak i na konieczność zapewnienia ciągłości i profesjonalizacji władzy lokalnej.